如何实现国家宏观发展战略？

　　关于电力市场条件下政府如何能实现国家宏观发展战略的问题，包括发展落后地区，开发边远能源资源和优化能源结构等，西方国家的做法对我们有借鉴意义。

　　例如美国田纳西管理局项目。美国田纳西地区上个世纪30年代曾经是一个经济十分落后的地区，但是有水资源。由于贫穷和人口分散，商业电力公司拒绝投资为该地经济提供电力。联邦政府于是成立了田纳西管理局来扶持当地贫困人口，推动地区经济发展，利用水力资源发电。这与我国规划中的开发西部水电出于同一目的，但在做法上有很多特点。第一，在性质上它归联邦政府所有，不以营利为目的，所以不是公司，没有董事会和总裁，只有政府委派对政府负责的经理人员。第二，其资金来源首先是政府财政投资，后来为了扩大电力发展的需要发行了债券。该机构不发行股票，以防止私人投资对利润的要求，保持政府的不盈利原则。第三，在运作上完全遵从市场原则，根据地区发展和电力需求规划项目发展，报电监会审批价格，市场改革后按市场价格竞争发电。它按照政府的要求提高管理效率、控制成本、力争做到自我收支平衡。第四，在收入分配上，除去运营支出外，要对政府投资和债券还本付息，并保留满足本地区内电力发展所需的投资。

　　如何保证贫困人口用电，增进社会福利？

　　世界各国包括英国电力改革取消交叉补贴后都造成受补贴的贫困人口用电支出上涨，生活受到影响。由于电价已受市场决定，政府要解决的问题是如何设计社会福利政策或扶贫政策，一方面使该受补贴的低收入人口真正受到补贴，不该补贴的得不到补贴，另一方面，这些福利和扶贫政策要在最小程度上干扰市场信号。

　　许多国家根据经济学理论设计了各种不同的具体做法。例如，在确定受补贴人口和补贴数额上，可以规定凡是每户每月用电不足100千瓦时的每月补贴若干元。在补贴款来源上，可以是政府财政转移支付，也就是由全国纳税人补贴低收入人的用电。也可以通过在所有用电户每月的账单上加收一个固定的扶贫费，这相当于全体用电人补贴少数贫困户。这个固定费相当于一个扶贫税，与电的价格无关，因而扭曲市场的影响比较小。

　　总地来说，电力市场和监管的建立并不防碍政府选择和实施多重宏观经济、社会和能源发展战略。关键问题是政府需要改变政策手段和实施方法。新的手段应注重非营利性国有公司，财政投资，政府债券融资，税收和转移支付等财政手段。新的方法主要是避免规划项目审批，干预价格，提供扭曲市场的利益诱导因素。根本在于政府和企业，公益和赢利，规划和价格，行政和法规需要泾渭分明。
　　
　　结语
　　
　　对于一个实行市场经济而同时有着自然垄断监管历史的国家，改革电力市场和监管，大体只需打破垂直垄断，引入批发和零售市场竞争，将现有的独立监管缩小到输配网络环节。对于有计划经济传统同时处于渐进转型期的我国，建立电力市场和监管远没有那么简单，往往容易陷入三个方面的困境：一是被西方理论模式框住，教条地按照西方专家的设计亦步亦趋；二是电力改革局限于电力部门，忽略了电力市场运行对宏观经济各部门包括金融、财政、法律等的要求；三是引入电力市场流于电源、电量、网架长度等工程和实物层面。

　　对于我国来说，电力和监管改革涉及的更是市场经济的问题。市场经济的底线是赚钱、满足需求、投资机会成本、风险和利润率的问题。电只不过是赚钱的工具和载体。准确地预测市场需求，合理规划电力投融资，供给电力平衡市场需求是追逐利润的商业电力公司的本能。维护公平竞争，防止商业电力公司利用垄断等不正当手段谋取最大利润是独立监管机构的本职。而对于电力公司不愿投资的不赚钱但具有公共福利的项目，通过财政投资和政策引导来实现公共福利最大化才是政府的职责。（作者系美国剑桥能源咨询公司高级研究员）